关于汞的水俣公约

  《关于汞的水俣公约》（简称《水俣公约》）定理的初衷是希望减少汞对环境和人类健康的负面影响。此项多边协定要求一百多个国家在各自领土范围内采取措施来消除或减少汞在社会中的使用。此项公约的拟定历史也让人们了解了国际法如何解决如此庞杂的问题。随着公约的生效，各国必须在经济和社会生活各个领域采取高成本措施来应对现在的诸多挑战。

1. 全球环境中的汞

  汞是一种对健康和环境有害的天然元素[1]。因此，许多国家限制和禁止使用汞。例如，欧盟禁止15岁以下未成年人和孕妇使用牙科汞合金（汞齐补牙），因为该群体容易受到汞的危害[2]。

  汞会持久地存留在环境中。比如，一个工厂排放的污染可能由风携带，汞污染源可能从一个国家转移到另一个国家。在环境中发现的大部分汞来源于人类活动[3]，比如金矿开采（图1）或煤炭燃烧。这些活动在全球化的世界里发生，这使得降低汞对环境和人类健康风险的尝试变得更加复杂。汞在国与国之间交易，因此试图控制汞的使用困难重重。汞污染问题不分国界，需要国际社会共同应对。

  水俣病是汞造成的最严重的后果之一。该病以日本的一个海湾命名，因该海湾附近一家工厂的排放物污染了海湾。工厂向水中倾倒汞，导致了数千人死亡。《水俣公约》是为了纪念这场工业灾难中的受害者而命名的（图2）。签署该公约的过程与签署其他涉及环境保护公约的过程一样典型。

2. 水俣公约的诞生

2.1. 一项国际公约的诞生

  在国际法中，公约是国家间以书面形式缔结的受国际法支配的国际协议。《维也纳条约法公约》[4]给出了这一定义，为公约的制定提供了参考。要在国际会议上通过公约条文，需要征得所有参与起草公约的国家的同意[5]。一旦该项公约获得通过，在国际会议结束时，各国可决定是否加入该项公约。在特定数量的国家——当时称为该公约的缔约国——加入后几个月内生效并成为具有约束力的法律。

  因此，国际公约的形成是在生效之前就开始了。撰写一份一百多个国家都同意的文本是一项真正的壮举。要让这么多国家同意参与并受公约的约束，需要采取许多措施才能最终就如何管理达成共识。环境公约面临的一大挑战是要提出实质性的措施:在谈判过程中，有时不得不做出妥协，因而可能会起草出具有较低约束力的案文。《水俣公约》的缔结步骤在任何环境公约起草过程中都很常见。

2.2. 一项科学报告：全球汞的评估

  在找到解决汞问题的法律途径之前，必须先要明确问题所在。正如国际环境法中经常出现的情况，在起草某项公约之前，先发布一份科学报告，对环境现象造成的危险提出警告。

  2001年，联合国受到汞污染案例及其全球影响的警示，委托撰写汞污染及其全球影响评估报告。该报告于2002年发布，并于2013年和2018年更新[6]。报告的结论为汞造成的全球性危害提供了证据，为在全球范围内采取行动提供了依据。

2.3. 全球汞伙伴关系

  全球汞伙伴关系是由联合国环境规划署(环境署)理事会第29/3号决定发起的。该行动方案旨在推动各国政府、私营部门和国际组织立即采取行动，最大限度地降低汞在产品加工和生产过程中造成的风险。如今，在该方案下采取的行动旨在支持迅速有效地执行《水俣公约》。全球汞行动伙伴关系属于自愿性质，与《水俣公约》不同，《水俣公约》规定了具有法律约束力的措施。

  全球汞伙伴关系演示幻灯片：https://web.unep.org/globalmercurypartnership/

  该伙伴关系由设在日内瓦的环境署化学品部的秘书处管理。该秘书处的作用是协调所开展的活动。

2.4. 关于汞、铅和镉的布达佩斯声明

  声明也不具有约束力:签署声明的国家没有义务遵守声明。有人可能认为这是无用的，但这往往是朝着制定一项具有法律约束力的公约迈出的第一步。起草一份声明可以使各国坐到谈判桌前，开始交换意见，以了解他们同意做什么，并确定其更关心的领域。

  《关于汞、铅和镉的布达佩斯声明》于2006年在政府间化学品安全论坛上获得通过。该论坛是由寻求促进化学品健全管理的相关方组成的全球平台。尽管一些国家已经同意采取措施保护人类健康和环境免受汞、镉和铅污染，但只有汞最终在一项具有法律约束力的文件中得到监管。这使得倡导在国际层面上监管所有重金属的环保主义者感到遗憾。

2.5. 授权——联合国环境规划署执行理事会第25/5号决定

  环境署是联合国致力于保护环境的分支机构。可以被看作是一个被赋予特定使命的联合国机构。联合国成员国在环境署(现称“联合国环境署”)内开会，就全球环境保护做出纲领性决定。

  环境署为各国通过环境公约提供必要的动力。就《水俣公约》而言，2009年第25/5号决定具有开创性意义。在该决定中，各国同意就汞问题制定一项“具有法律约束力的文件”。从那一刻起，谈判才真正开始。联合国各成员国需就在全球范围内防止汞污染达成一致，这项决定提供了所谓的谈判授权。

2.6. 谈判和通过协定

  《水俣公约》的协商谈判正式开始于政府间谈判委员会（INC）的第一次会议。该会议由外交会议授权，于2010年6月7日至11日在斯德哥尔摩举行。会议结束时，议定了一份条约，作为今后谈判的基础。政府间谈判委员会举行了五次会议，会上各国讨论修改基本条约以达成共识。

  在谈判过程中，各国之间出现了众多分歧。这些分歧导致了条约起草不得不做出一定让步。例如，针对含汞产品的限制措施，各国尚未达成禁止牙科汞合金的协议。在最终条约中，对牙科汞合金的限制措施比对其他产品更为宽松[7]。

  在2013年1月19日举行的政府间谈判委员会第五次会议上，商定了《公约》的最终文本(图3)。继2013年10月9日在水俣举行正式开幕式后，《水俣公约》于2013年10月10日、11日在日本熊本举行的外交会议(全权代表会议)上获得通过并公开签署。在《公约》第三十一条规定的第五十份批准书、接受书、核准书或加入书交存之日后90天后，2017年8月16日该《公约》生效。

3. 《水俣公约》的内容

3.1. 《水俣公约》的生命周期方法

  《水俣公约》通过考虑汞的生命周期来管理汞。生命周期是指汞释放到环境中的所有阶段。汞以矿石的形式存在，开采会造成汞的释放。各种自然和人类过程向大气排放的汞也是其生命周期的一部分。汞贸易、汞在工业产品和工艺中的使用、手工和小规模采金业，是汞生命周期的其他阶段，这些阶段会对环境造成有害排放。最后，在废物阶段的汞标志着其生命周期的结束，就污染而言，这是一个非常关键的阶段。

  这也叫“从摇篮到坟墓”的管理方式。要求在人类使用汞的所有阶段都制定规则，以确保汞不会不受控制地逸散到环境中。《水俣公约》包含了被确定为汞生命周期的所有方面的规则。

3.2. 《公约》规定的国家义务

  《水俣公约》纳入了相当有力的具有法律约束力的措施。例如，一旦公约生效，就不能开展新的汞矿开采活动。现有的采矿活动可以继续，但只能持续有限的十五年时间[8]。人们希望几年后不再有汞矿开采活动。

  此外，还有一些消除含汞产品的措施[9]。例如：汞电池、一些灯具、化妆品和杀虫剂，以及汞温度计等医疗测量仪器的含汞产品。根据《水俣公约》，这些产品的生产和贸易必须在2020年停止。各国在践行规定的过程中可能存在差异，如果认为到2020年这一目标难以实现，可以延长这一日期，但这种可能性是有限制的[10]。

  一些使用汞的工业过程也是如此。到2025年，缔约各方境内的碱氯生产必须停止。乙醛生产将于2018年停止[11]。但各国有可能自行减损这一规则[12]。

  汞的国际贸易问题也正在得到解决，以减少汞在国家间的流动[13]。汞废物必须以无害环境的方式加以管理[14]。这个模糊的概念已经被精确地定义为如何在不损害人类健康和环境的情况下处置汞废物。

  《公约》起草者还解决了汞向环境(空气、水、土地等)的排放和释放问题。例如，缔约各方必须采取措施限制燃煤电厂的汞排放(图4) [15]。

3.3. 激励和渐进措施

  有时在谈判过程中，各国不同意具有直接约束力的措施。例如，有人谈到禁止在小规模手工采金业中使用汞。这一立场备受争议，因为它可能危及许多低技能矿工的工作，剥夺他们的收入来源。但是汞的使用确实会危害矿工、他们的家人和矿区附近的生态系统。

  最后，《公约》规定，如果缔约各方认为手工和小规模采金活动对本国确有重大意义，各国则有义务制定和实施一项国家行动计划来补救由此产生的汞污染[16]。因此，并没有要求缔约方禁止汞，而是要求缔约方制定一项类似的长期战略，以减除该领域使用汞的不利影响，目的是逐步淘汰汞的使用。

  激励措施的另一个例子是缔约方制定实施计划。它可以由国家起草，目的是协助其逐步履行义务。在这种情况下，要在此之前先进行“第一次评估”，如今称为“水俣公约初步评估”。

  水俣公约初步评估是发展中国家缔约方在全球环境基金的协助下制定的文件(参见“世界环境基金会”)。各国获得财政援助来评估其境内汞的使用情况，并介绍汞立法的现状。接下来，分析国家层面汞的使用是否符合《水俣公约》的要求。然后，起草一份行动计划，向各国准确说明必须采取的长期或短期行动并提供指示性预算。目前，鉴于《公约》刚刚生效，关于初步评估和实施计划的过程将在《公约》后期阶段制定。

  汞污染场地的问题也是谈判者关注的问题，但是他们没有在《公约》中规定清理这些场地的最后期限。事实上，识别汞污染场地的工作已经非常繁重。因此，作为第一步，缔约方应努力制定适当的策略，确定哪些场地受到污染，并评估这些场地所存在的风险[17]。

4. 《水俣公约》的运作

4.1. 一个不断发展的公约

  科学发现不断涌现，环境现状发生着改变，人们对环境的理解也在不断变化。因此，环境公约必须是一个动态的法律文件，能够不断发展。例如，对发现有毒物质替代品或该物质带来的新危害的应对就是动态的。

  一旦《公约》生效，缔约方必须执行《公约》:这对各国来说是一项重大挑战。各国必须通过新的立法，改造工业，改变进出口价格，禁止销售某些产品……有些国家有其他的优先事项，或者可能没有办法在所有方面做出改革。然而，各国已经做出了承诺。这种发展之所以成为可能，是因为建立了一些机构，是《公约》保持活力，并在实施过程中为各国提供支持。

4.2. 《水俣公约》的管理

  《水俣公约》与大多数环境公约一样，设立了缔约方大会(COP)(图5)。缔约方大会定期做出决定，主要涉及《公约》的执行。只有承诺遵守《公约》的国家才有投票权，通常以协商一致的方式做出决定。不过，其他国家、非政府组织和私营部门可作为观察员参加，可以在谈判中发言，但无表决权。做出的决定也可能涉及在签署协定时因缺乏共识或谈判会议期间缺少时间而无法解决的问题。国际环境法的特点之一是很难强迫一个国家遵守一项公约。很少看到一个国家因未能遵守环境保护公约规定的义务而受到国际法官审判。原因之一是，人们认为，所有国家都有遵守《公约》的意愿，如果情况并未如此，往往是因为它们在执行阶段遇到了困难。这就是为什么有时会设立所谓的执行和遵守委员会来帮助各国履行义务。作为最后手段，委员会可以使用更接近制裁的措施，但这些措施越来越不被各国所接受。《水俣公约》第15条设立了这样一个委员会。

4.3. 对发展中国家的援助措施

  对于资源有限的发展中国家来说，承诺遵守一项环境公约是复杂的，因为这需要短期成本，而好处往往在中长期才能体现出来。然而，吸引尽可能多的国家签署这些公约至关重要，因为生态系统不分国界。因此，发展中国家通常要求发达国家提供援助，帮助其履行承诺。

  在《水俣公约》第14条“能力建设、技术援助和技术转让”主要描述了提供援助的条件。这是缔约国为协助发展中国家在其境内实施《公约》条款而开展合作的三个组成部分。

5. 《水俣公约》和国际法的其他部分

5.1. 国际法不成体系问题

  随着时间的推移，国际法必须适应现代性。自1970年代以来，无论是人权、随着国际经济交流的兴起而出现的贸易、还是环境，越来越多的社会领域受到监管，其中也包括当今日益重要的国际投资领域。所有这些规则都是在没有事先在它们之间建立秩序的情况下产生的。于是出现了这样一个问题:如果国际法的一个领域的规则与另一个领域的规则相矛盾，会出现什么情况。我们将面临一个规范的冲突问题。然而，国际法并没有提供一种机制来确保所有现有规则的一致性。这是一个被广泛研究的现象，称为国际法不成体系问题。

5.2. 《水俣公约》与其他国际法规则的割裂

  国际法中还有一些其他公约，其规则可能与《水俣公约》的规则相冲突。因为这些公约为各国规定了不同的义务，而这些义务并不总是一致的。

  正如我们所看到的，该公约包括限制汞的国际贸易的规则。然而，世界贸易组织(WTO)条约(见“世界贸易组织(WTO)”)也包含适用于汞贸易的规则。它们致力于促进包括汞在内的产品的国际贸易自由化。因此《水俣公约》可以要求缔约国执行一个程序，否则会被WTO条约禁止。国际法中没有任何规则明确规定在这种情况下适用哪种标准的规则。但《水俣公约》和世贸组织协定显示出了灵活性和例外情况，应允许在个案基础上解决此类冲突。

  《巴塞尔公约》是一项管制危险废物越境转移的环境公约，同样的问题也可能出现在该公约中。汞废物属于危险废物，其贸易同时受到《巴塞尔公约》和《水俣公约》的监管。如果这两项公约的内容相互矛盾(这是可能的)，那么没有其他规则规定哪项公约应优先于另一项公约。幸运的是，就这两项公约而言，缔约方之间有着广泛的合作，《水俣公约》明确提到了《巴塞尔公约》的规则。因此，这两项公约的规则之间出现标准冲突的风险较小。

6. 要记住的信息

• 汞是一种全球有害污染物，被用于各种人类活动的，因此最好对其进行国际监管。
• 经过数年谈判，《公约》于2017年8月16日生效。
• 《关于汞的水俣公约》采用了生命周期方法，要求各缔约国在以下方面采取措施:汞矿开采、汞的国际贸易、含汞产品的处置、使用汞的工业流程、汞排放和释放以及汞废物。
• 《水俣公约》制定了将手工和小规模采金活动正规化的措施，但并未禁止在该活动中使用汞。

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参考资料及说明

封面照片：阿根廷Nicholas Garcia Uriburu的雕塑”Pez-Peste”，展示于政府间谈判委员会（INC），提醒人们注意汞污染所造成的不可逆转的后果。[图片来源: © IISD/ENB – Kiara Worth摄]

[1] 有关汞的污染性质、汞污染的历史、水俣病以及当今人类活动中汞的使用状况的详细研究，参见 Vincent DANEL, Mercury, fish and gold miners, Encyclopedia of the Environment.

[2] 欧洲议会和理事会 2017 年 5 月 17 日关于汞的第 2017/852 号条例（EU），废止第 1102/2008 号条例（EC），第 10 条。

[3] UNEP, Global Mercury Assessment, Geneva, 2013, pp. i, ii

[4] 1969 年 5 月 23 日《维也纳条约法公约》。

[5] Article 9 of the Vienna Convention on the Law of Treaties.

[6] https://www.unenvironment.org/explore-topics/chemicals-waste/what-we-do/mercury/global-mercury-assessment.

[7] H. H. H. Eriksen, F. X. Perrez, The Minamata Convention: A comprehensive response to a Global Problem, RECIEL 23(2)2014.

[8] Article 3.2 and 3.3 of the Minamata Convention.

[9] Article 4 of the Minamata Convention.

[10] Article 6 of the Minamata Convention.

[11] Article 5 of the Minamata Convention.

[12] Article 6 of the Minamata Convention.

[13] Article 3 of the Minamata Convention.

[14] Article 11 of the Minamata Convention.

[15] Articles 8 and 9 of the Minamata Convention.

[16] Article 7 of the Minamata Convention.

[17] Article 12 of the Minamata Convention.