山地法：如何调和特殊的自然和人类活动？

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  崇山峻岭常常令人心驰神往，但有时也会使人望而生畏。山是一个既富饶肥沃，又险峻脆弱的空间和生态系统。群山之上不仅有常住居民，还经常有不速之客造访，因为人类对它的活动觊觎已久。然而，山区之间存在严重的社会经济不平等问题。也正是基于这种现实，法国的法律已逐步调整，以促进这些地区的可持续发展。一方面，对于山区那些因地制宜的公共政策，法规可以保证其实施。另一方面，制定这些法律是为了保护自然环境、限制建筑物分散或减少与土地使用（休闲、农业、住房等）有关的冲突。因此，所谓的“山地法”应运而生，下面将从土地和城市规划的角度对其进行考察。

1. 为何在山区有特别规定

1.1. 起源

  为了获得对山区生活和防治农村荒漠化进程的全面支持，与其他大多数国家不同，法国以独特的方式通过了专门针对山区需求和特点的立法。

  因此，“山地法”的概念产生于这样一种趋势，即为山区制定特别的法律，在许多问题上建立积极的地域区别对待，从而使适应山区生活的公共政策顺利推行——这通常比其他地方更困难。然而，这项权利并不是孤立的，因为普通法仍然适用于山区（如环境法、公共服务法），即使在实际应用中，法官、自然人或法人会经常受到山区环境特殊性（例如气候或风险）的影响。当山区发生重大事故时，这些具体特征就会被媒体广泛报道。

  山地法的历史源远流长。自19世纪以来，山一直受到立法者的特别关注，因为他们意识到一些对自然的干扰和人类活动造成的影响对整个国家都是有害的。19世纪末，主要目标是通过在山上重新植树种草来保护土地（1860年7月28日和1864年6月8日的法律），接着恢复和保护山区的土地（1882年4月4日的法律）。在那时，山地复原机构（RTM）成立了，如今它仍然存在（阅读为什么在激流上筑坝？）。

  从城市规划的角度来看，温泉疗法和滑雪是在没有任何特定立法框架的情况下诞生的。这一领域的法律是在维希政权时期产生的。该政权希望在教育道德[1]的推动下，催生具有国际影响力的冬季旅游胜地。由城市规划者、建筑师和工程师组成的“研究特派团”于1942-1944年启动，旨在预测法国滑雪未来瑰宝（当时的瑰宝是:瓦尔斯、查莫尼、贝尔维尔、德奥尔乌斯和圣邦地区、瓦尔·德·伊斯尔-蒂涅斯）的功能和城市规划。此外，1942年4月3日第498号法案赋予了冬季运动和登山胜地法律地位[2]。然而，当时该计划并没有“落地”实施。

  随后，在20世纪60年代和70年代又出现了“冰雪计划”，这一计划进一步证明了为国家利益而发展山区旅游经济的国家层面的决心。20世纪40年代的创新理念尤其在综合度假村得以实施（如雪场、接待能力、缆车连接滑雪场等概念）。这一结果也难免会受到批评，因为想要创建热门站点的愿望已经在一定程度上让人失望了[3]。

1.2. 在空间的发展和保护之间寻求平衡

  自20世纪70年代初以来，环境保护一直是各国政府的承诺。从那时起，人们对自然的思考只增不减，尤其是随着1976年7月10日关于保护自然的第76-629号法案，以及更晚的2005年3月1日关于环境宪章的第2005-205号宪法法案的颁布。

  因此，高海拔城市化管理和滑雪场开发成为公共政策的组成部分（图1）。在这方面，共和国总统瓦莱里·吉斯卡尔·德斯坦1977年8月23日在瓦卢瓦兹的讲话特别值得注意，他提倡真正的山区政策。这一立场反映在1977年11月22日第77-1281号法案批准的关于保护和开发山区的国家规划指令的颁布中。其目的是限制土地竞争，避免建筑物分散，促进有规划的旅游业发展。

  1985年1月9日第85-30号法案，即众所周知的“山地法”，规定了在山区的发展和保护之间寻求平衡。经过一致投票通过，该法案希望以一种全球性的方式处理各种问题，以改善山区的生活，同时考虑到区域特殊性，赋予当局更多权力来管理城市规划事务。

  尽管法律上雄心勃勃，但因为城市扩张和对山区影响不断增加，寻求平衡的努力仍然没有作用[4]。根据2016年12月28日第2016-1888号法案修订和合并了关于山区现代化、开发和保护的“山地2号”法案，1985年的法案仍然基于以人为中心的务实做法，旨在从可持续发展的角度为山区生活带来最大利益[5]。

  然而，尽管“山地2号”法案取得了一些进展，但它没有1985年法律的创新性特征，也没有执行详尽的法律文书——“阿尔卑斯山保护公约”——法国仍然受到该公约的约束，例如，其对公共政策的激励仍然太少，而在国际法中，山脉首先被视为是需要保护的空间。事实上，2016年的法律并没有获得一致通过。1985年，在达成复兴雪山的共识之后，又出现了许多期望，从规范甚至限制其使用，到使旅游业多样化，以及保持滑雪经济的国际竞争力（山地“自然资源”与山地“游乐园”）。以滑雪为中心的模式已不再是共识。

1.3. 法律意义上的山区是什么？

  与外表相反，山区这一概念不易界定。从直觉上来说，山会让人联想到海拔、地势、气候和特定的人类生活[6]。然而，法律并没有给出明确的山的定义。它仅仅指在这样或者那样文本意义上的“山区”。“合法”山地的定义将导致各种法律制度的应用，如农业援助或城市规划。

  在山区法的含义内，山区的特点是存在严重障碍，导致生活条件更加困难，限制某些经济活动的开展（《山地法》第3条）。然后部际法令根据以下标准对山区进行分类：一方面是海拔和气候，另一方面是存在陡坡。

  然而，山区的概念并不包括所有形式的山脉。此外，对于应急服务的干预，山区概念更加模糊，因为2011年6月6日的通知规定必须“根据其当前含义”理解山区。无论如何，被划定的城市数量从20世纪60年代初的3854个增加到2017年的6158个（法国本土6092个，海外66个）[7]。

  应该指出的是，除了行政意义上的山区之外，还有法律承认的山区。他们甚至有一个专门的机构“山脉委员会”，其促进可持续发展的任务是多重的：为计划和发展山脉起草跨区域规划，在旅游开发运营期间发表意见[8]。法令规定，山脉是一个更大的区域，包括山区，但也包括与山区相邻的地区：山麓或平原（图2）。据《山地法》第5条，山脉包括：阿尔卑斯山，科西嘉岛，中央山脉，侏罗山脉，比利牛斯山脉，沃斯盖斯山脉。

2. 山城：开发和建设应遵循哪些原则？

  各种法律原则仅适用于山区，最具代表性的例子如下。

2.1. 建筑是现有城市化的延续

  这是法国城市规划法最重要的原则之一。它包括全面禁止孤立的城市化，因为“城市化是在村庄、村落、小村庄、传统建筑群或现有住宅的延续中进行的（…）” [9]。因此，该原则旨在反对与保护环境、保护农业用地或限制自然风险不相容的山地建筑的“蔓延”。

  然而，这一原则自1985年在《蒙塔涅法》中定义以来已被放宽。随着修正案的出台，它已经失去了效力，甚至失去了意义，因为许多例外或减损是被允许的，无论是由法律规定，如建造建筑物的附属设施、建设新的旅游单位，还是由当地城市规划文件规定。

  如何评估连续性？《城市规划法》没有准确界定“连续性”的概念，例如规定建筑物之间的最小距离。然而，法律规定，连续性的评估基于以下三个标准[10]:传统栖息地的地方特色，建筑物的建设，以及存在道路和网络。

  在实践中，基本上是由行政法官在当地和个案的基础上（通常有地图和照片来支持）来决定是否正在进行城市化，然后判定建设规划到城市化的连续性是否需要持续保持。连续性的概念可能在现有建筑和规划项目之间的绝对邻近或较短距离有关。

  示例：连续性必然隐含着邻近。对于距离城镇和村庄数公里、距离几栋建筑物有上百米的地区来说，情况并非如此，即使该土地因在当地城市发展规划中具有建设潜力[11]。

2.2. 保护农业用地

  在山区，《城市规划法》要求保留发展农业、畜牧业和林业活动所需的土地，特别是位于山谷底部的土地（图3）。根据这些土地在当地农业系统中的作用和地位，评估保护这些土地的必要性。还需考虑它们与农场位置、地势、坡度和朝向方面的情况[12]。

  什么是要保护的“好”土地？行政法官有机会明确指出，作为山区优先保护的农业土地是平坦的或略微倾斜的土地（低坡度），因此是可机械化的（通常是与畜牧活动相辅相成的草地）[13]。

  如何保护这些土地？基本上由城市规划文件根据地方一级的其他利益（住房、旅游）进行规划。在任何情况下，城市化区域的承载能力必须与自然和农业区的保护兼容[14]。

  但是，《城市规划法》规定了各种例外情况[15]：可授权在农业区或需要保护的土地上使用：

• 农业、畜牧业和林业活动所需的建筑；
• 与滑雪和徒步旅行特别相关的运动装备；
• 高山小屋和避暑建筑（焦点3）。

2.3. 保护水体两岸

  在山区，面积小于1000公顷[16]的天然或人工水体河岸的自然部分在距海岸300米的距离内受到保护（图4）。禁止建设新建筑、设施、道路，以及所有开采和冲刷[17]。然而，也存在大量例外情况，允许在限制性条件下施工（特别是避难所、中途停留、自然露营区、游泳、水上运动、步行或徒步旅行所需的接待和安全设备）[18]。

  如何欣赏河岸的“自然”特性？这是对发生争议时由行政法官主导控制的情况下（图5）进行具体分析的结果。安装滑雪升降机的土方工程不会影响自然性，但如果该空间用于开采大型采石场，或者如果该空间与国道和废弃铁路线接壤，则自然性不复存在[19]。

2.4. 旅游发展的“平衡”

  在山区，旅游业的发展，特别是新旅游单位的创建或扩展（见焦点2.），必须考虑若干标准，才能使旅游发展具有平衡性[20]。

  任何发展或设施规划必须首先考虑有关地方当局（包括外国边境城市）的利益共同体。

  然后必须考虑到山区对气候变化的脆弱性。尽管措辞模棱两可，但2016年“蒙塔涅2号”法律这一革新受到欢迎，可以用来对开发商审慎原则进行分析，以便正确衡量规划的影响，因此二者相关性就是能够衡量其对水资源，农业用地或能源消耗的影响。

  它还必须促进经济活动和休闲活动之间的平衡，特别是通过促进旅游活动的多样化，以及合理利用现有建筑遗产和新建筑的租赁管理模式。

  最后，新旅游单位的选址、设计和建设必须尊重景点的质量和主要自然平衡。行政法官对此行使广泛的控制权，以确保这些原则得到适当应用[21]。例如，它取消了批准创建或扩建滑雪场项目的州令，如在沃贾尼或安普斯（对景观、动植物造成不可逆转的损害，暴露于自然风险等）[22]。

3. 我们能否不顾自然风险进行建设？

  在人们的印象中，山通常被看作是容易发生事故的地方（图6）。因此，它与危险或风险的概念密切相关，即使幻想的一部分伴随着现实。考虑到自然风险的问题变得更加严重和热门，因为全球变暖导致山脉更易到达（特别是可以在更高的海拔进行建设），也更危险（土壤不稳定等，见环境百科全书的“自然风险”部分）。

  在法国，公共当局长期以来满足于对自然事件造成的事故做出反应。因此，面对“伤亡事故”，国家首先改进了应急服务，以便在发生事故时能够迅速进行干预（应急组织计划、组织民防响应计划[23]）。然后加强对受害者的赔偿，并在发布自然灾害令时使受害者更容易获得赔偿[24]。

  这种被动行动对风险防范文化的形成并无帮助。面对不断增多的悲剧，国家随后将预防作为其优先事项之一，采取了一个由公共信息措施和程序组成的全球系统，以改进国土控制，甚至征用风险过高的财产[25]。简而言之，公众行动从对事件的反应延伸到对事件的回避。

3.1. 规避风险：防止财产和人员事故

  目前已经创建了许多法律工具来规避自然风险以及使建筑物远离危险。例如，首先，市长或省长可以基于公共安全的理由拒绝批准建设项目[26]。其次，当地的城市规划项目可以禁止在风险地区建设，并将相关地块划分为自然区域。

  最后，国家有权制定自然风险预防计划（PPRNP）。过去发生了许多自然风险伤亡事故，例如1970年瓦勒德塞雷雪崩摧毁了加州大学巴勒斯坦分校（UCPA）的一座小屋，造成39人死亡，1987年大博尔南德洪水席卷营地，造成23人死亡，1999年查莫尼克斯附近蒙特洛科村庄发生雪崩，摧毁14座房屋，造成12人死亡，在发生了无数悲剧之后，国家大大加强了预防计划的制定（洪水、雪崩、洪流、地层移动）[27]。

  PPRNP划定了“面临风险”的区域和“不直接面临风险”的区域。然后定义了公共当局（图7）和个人必须采取的预防、保护和保障措施。这些措施在法律上被称为公用事业地役权，具有约束力。例如，即使当地城市规划不反对，他们也可以阻止修复被雪崩摧毁的建筑物[28]。截至2016年12月31日，10913个法国城市已获得批准的PPRN[29]。

3.2. 承担风险：防范事故后果

  尽管存在自愿主义和发展压力，但面对自然风险我们也必须下决心“学会生存”。因此，当预防在经济或社会上似乎遥不可及时，应采取保护财产和人民的措施来限制事故的后果或影响。这将是一个承担风险的问题。预防指预防事故的发生，保护包括了发生事故的可能性。

  除了遵守适用于山区风险地区的建筑标准外，开展保护工作的要求通常源于防止可预见的自然风险的规划。实际上，这些规划可规定开发、使用或利用现有资产的措施，以减少其脆弱性并确保人员安全或限制对他们的损害。这些地役权或“义务”对公共当局（建设保护设施、网、排水、溪流清洁等）以及私人业主（改造建筑、排水、使立面适应水流、建筑物的高度、避难层、某些设备的地面锚固、电路供水等工程）具有约束力。

  除了娱乐功能、木材生产或生态系统保护外，森林还具有保护人民和财产免受自然灾害的功能。因此，森林可用作物理屏障，通过创建物理屏障或稳定土壤或积雪来抵御岩石崩塌、雪崩等风险。然而，为了成为有效的自然屏障，必须开发森林（树木砍伐和修剪、树干在斜坡上的排列、创建雪崩系统，为树木制定更新的管理规划）。这些所谓的森林“保护”由国家分类，并受特别法律制度[30]约束。一方面，这一分类禁止任何可能损害植树造林养护的土地利用类型。另一方面，地役权对土地使用许可证的申请具有强制性。此外，土壤固结、防止雪崩等必要工作可由国家（蒙特涅—RTM地形恢复服务）（图8）进行。

4. 我们如何规范日益频繁的山区休闲活动？

  现在，管理休闲活动山地使用这一挑战非常重要。环境法试图回答这个问题。例如，《环境法》第L.362-1条禁止机动车在州、市政、农村的公用和私人道路范围以外的公路流通。此外，同一法典的第L.363-1条禁止乘客在山区机场外出于休闲目的乘坐飞机（换句话说，滑雪者乘坐直升机）下车。

  雪地摩托被视为机动车辆[31]，因此，从理论上讲，其流通受到很大限制（图9）。然而，越来越多的人为了方便游客而使用这些车辆，这导致立法者建立了一种制度，允许在自然环境中使用这些设备，同时尽可能限制它们对环境、公共安全的影响。该制度禁止在自然环境中行驶雪地摩托，即使标明用于体育或机动休闲活动。另一方面，它们可以在专门为其用途而设计的土地上使用。如果面积超过4公顷，这些土地也要受UTN程序约束（焦点2）。“土地”而非“路线”，这一条件十分必要，否则该项目是非法的[32]。

  然而，应该指出的是，自2016年以来一直存在执行漏洞。在滑雪胜地，提供现场餐饮服务的高空旅游机构经营者可以受益于市长或省长的授权，允许其在缆车关闭时，用专为雪上行进而设计的机动设备在滑雪区运送顾客[33]。

5. 在没有雪的低海拔度假村，如何处理旅游荒地？

  低海拔地区将首先遭受没有雪这一气候变化的影响[34]。滑雪休闲活动被视为永恒的休闲活动，直到2016年12月28日的法律颁布之前，没有任何法国文件要求拆除过时的机械[35]。虽然滑雪缆车可以在雪天以外的时间用于其他休闲活动（下坡骑自行车、徒步旅行），以实现全年旅游，但由于缺乏可行的经济活动，许多设施仍将不得不拆除，除非它们改变山区景观，让荒地繁荣起来。城市规划法现在规定，在获得滑雪缆车作业授权的同时，有义务在缆车最终关闭后的三年内拆除和修复这些地方[36]。

  即使这一义务的法律制度仍有待澄清（拆迁融资问题迄今尚未受到法律的规范），但这一进展表明，人们意识到如果在旅游愿望或全球变暖方面进行不合时宜的投资，可能会造成荒地。这也是一种最终考虑设施停止使用时的可逆性以及将空间回归自然的方式（图10）。

6. 需要记住的信息

• 山区是一个特定的环境，受特定和适用的法律管辖，寻求经济发展和自然环境保护之间的平衡。
• 这部山地法的特点是希望控制城市化和管理自然风险。
• 这些法规还必须应对新的挑战，如娱乐活动的增多和由于气候变化而弃置的低海拔度假胜地。

 

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参考资料及说明

封面照片：缆车——斯特拉·卡拉曼（Stella Caraman）拍摄的照片。[资料来源：Unspash，免版税图片]

[1] TRAVERS, A., Politics and representations of the Vichy mountain. La Montagne éducatrice, 1940-1944, L’Harmattan, 2001.

[2] JOYE, J.-F., Vichy and the legal tools of mountain tourism development, in Ph. Yolka dir. Les loisirs de montagne sous Vichy. Law and politics. PUG, 2017, pp. 153-188.

[3] CHAPPIS, L., Ma Montagne… du rêve à la réalité, Tome 1, FACIM, 2003 p. 27.

[4] JOYE J.-F. (dir.), L’urbanisation de la montagne. Observations from the legal side, Univ. Savoie, LGDJ, 2013.

[5] JOYE, J.-F., Construire et aménager en montagne après la loi du 28 décembre 2016 : les communes face à leur responsabilité, la Revue Juridique de l’Environnement, n° 2, juin 2017, pp. 209-331.

[6] VEYRET, P. and G., Essay on the definition of the mountain, Revue de Géographie Alpine, 1962, n°50-1 p. 6.

[7] Source:http://www.anem.fr/communes-classees-montagne.asp?ref_mere=2203&ref_arbo=2237.

[8] Art. 7 of the Mountain Law. They are assisted by the massive police stations (State administration).

[9] The exhaustive definition should be read in Article L. 122-5 of the Town Planning Code.

[10] Art. L. 122-5-1 of the Town Planning Code.

[11] Conseil d’Etat, 14 Dec. 1992, Commune Saint-Gervais-les-Bains, n° 115359 (all the case law references cited are available on: https://www.legifrance.gouv.fr).

[12] Art. L. 122-10 of the Town Planning Code.

[13] Council of State, 6 Dec. 1993, Morand No. 77708.

[14] Art. L. 122-8 of the Town Planning Code.

[15] Art. L. 122-11 of the Town Planning Code.

[16] Water bodies with an area of more than 1000 hectares are subject to the legal regime specific to the coastline (art. L. 121-1 et seq. of the Town Planning Code).

[17] Art. L. 122-12, para. 1 of the Town Planning Code.

[18] See all possible exceptions to Articles L. 122-13 and Art. L. 122-14 of the Town Planning Code.

[19] Conseil d’Etat, 28 July 2004, Sté Thomas, n° 256154; Conseil d’Etat, 9 Oct. 1989, SEPANSO, n° 82094; Conseil d’Etat, 23 Oct. 1995, Association Artus, n°154401.

[20] Art. L. 122-15 of the Town Planning Code.

[21] Conseil d’Etat, 15 May 1992, Commune de Cruseilles, n°118573.

[22] Conseil d’Etat, 10 Dec. 1993, Ministère équipement c/ Association ARPON, n°110697; Conseil d’Etat, 4 July 1994, Vaujany, n°129898.

[23] The ORSEC plan dates back to the Ministerial Instruction of February 5, 1952.

[24] Law No. 82-600 of 13 July 1982 on compensation for victims of natural disasters.

[25] Law No. 95-101 of 2 February 1995 on environmental protection, for example.

[26] Pursuant to Article R. 111-2 of the Town Planning Code.

[27] Created by the “Barnier” law n° 95-101 of 2 February 1995 (environmental code: articles L. 562-1 et seq., R. 562-1 et seq.).

[28] Council of State, 17 Dec. 2008, Falcoz, No. 305409.

[29] Source G.A.S.S.P.A.R. of the Ministry of Sustainable Development in Rapport annuel sur la gestion du fonds de prevention des risques naturels majeurs, annexe jaune du projet de loi de finances pour 2018, p. 19.

[30] Art. L. 141-1 to L. 141-7, R. 141-1 to R. 141-42 of the Forest Code.

[31] Conseil d’Etat, 30 Dec. 2003, Syndicat national des professionnels de la moto-neige, n° 229713

[32] Conseil d’Etat, Nov. 5, 2014, Commune Saint-Martin de Belleville, No. 365121.

[33] Articles L. 362-3 and R. 362-1-1-1 et seq. of the Environmental Code. See Decree No. 2016-1412 of 21 October 2016, which applies article 22 of Act No. 2014-1545 of 20 December 2014. V. Ph. YOLKA, A “good” decree after a bad law, JCP ACT Review, n°8-2017, Quick overview, 144.

[34] BONNEMAINS, A., Vulnerability and resilience of an alpine development model: Territorial trajectory of the high-altitude winter sports resorts of Tarentaise, Thesis, 2015, Université Grenoble-Alpes – LOUBIER, J. Chr., Perception et simulation des effets du changement climatique sur l’économie du ski et la biodiversité, Savoie et Haute-Savoie, Thèse Grenoble I, 2004.

[35] JOYE, J.-F., L’exigence de remise en état des lieux après la fermeture définitive des stations de ski : une problématique juridique nouvelle, Juristourisme, mars 2013, pp. 30-32.

[36] Art. L. 472-2 and L. 472-4 of the Town Planning Code.

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译者：刘鲁          编审：赵红          责任编辑：胡玉娇