法国水法

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  水作为一种自然资源，因其具有永久流动性，而很难制定法律法规进行保护，但如果我们能通过观测掌握住水的流动规律，那么出台相关法律法规指日可待。相比其他国家到现在才意识到水资源的一体化和全球性问题，早在1940年代初，法国的法律系统就已经纳入了流域的概念，并且其水利法规的表述准确恰当。不禁让人发问：法国是如何制定水法的，其主要构成要素又是什么？

1. 水：流动不止的资源

  水作为一种不断流动的自然资源，法律上难以把控这种不确定性。正所谓“世界上最好的法律也无法让一滴雨落下来。”[1]

  水在成为可利用的自然资源之前，是一个循环的自然系统(图1)。虽然水的循环流动是可以被观察和总结的，但整合成法律条文需要一定的时间。最近在许多国家的法律中，水资源的一体化和全球性的问题才慢慢显现。事实上，水法一直都忽略了地表水和地下水之间的相互依赖关系。直到20世纪初，“流域”这个法律概念的出现[2]，才让水资源法律的保护作用在现实中得以实现。地表水和地下水具有一定的不可分割性，不应该被分开来看待。

  水与法的关系源远流长，在水管理方面，罗马法给后世很大启发。正如著名地理学家皮埃尔·乔治所说[3]，罗马文明是最伟大的水文明之一。罗马人为此留下的最伟大的遗迹便是渡槽，如法国的加尔桥(图2)。经久不衰的古代渡槽突显了罗马建造者的智慧和其卓越的组织能力。当时的古罗马已经出现了运河和大型浴场，正是因为对水的开发、利用和保护，罗马在古代已经建立了完备的水行政和立法系统[4]。图拉真大帝时期，负责管理水域的大臣弗朗廷(Frontin)在他关于罗马渡槽的论著中，对这种水资源管理进行了非常详尽的描述[5]。罗马法规定所有人都可以无偿使用公共用水。而公共用水的定义主要是指流水和常年不断流水，如河流中的水。此外，公民如果获得特殊授权，也可将公共用水私有化。

  自20世纪60年代起，水法对水质的保护提供了及时和广泛的法律保障[6]，从法律上强化对水污染尤其是化学污染的治理，从公众健康方面或者河流航行活动方面减少可能造成水污染的活动。从本质上来讲，这种水资源保护完全是以人类为中心的，即为了人类的利益，而不是为了环境自身。

  在现代社会，对于水环境的保护不能仅从服务人类的角度来考虑，从而忽略了水在维持生态系统平衡中发挥的重要作用。如果仅从生态角度出发来保护水资源，也同样会忽视掉水与人类之间的紧密联系，从而引起一定问题。因水资源被破坏而产生的危害，终有一天会反噬到人类身上，更何况如今的水环境已经遭到了一定的破坏 [7]。换句话说，从立法的目的性来看，“为自然服务也就是为人类服务”[8]。

  在法国水法中，复杂性已经成为了其长期特点。一直以来，水的法律状态和制度缺乏统一性，这和水的所有权密不可分。民法典[9]中明确规定，水是一种公有财产，且其使用权也是公有的。在1992年1月3日制定的《水法》中，水资源被归为国家的公共财产[10]。但是，在《国有财产法典(General Code of Public Property )》第L. 2111-7条等条款中，又对受公法管辖的公河和受私法管辖的私河进行了区分。最终，这种复杂性削弱了整体水保护的法律效力。

2. 关于水权的定义

  到目前为止，法律中还没有对水权一词的完全界定。与环境法不同，法国立法者还没有起草专门的水法典[11]。目前，适有关于水资源的法律法规分散在其他法律中。例如，水资源管理规划受《环境法》管辖，公共饮用水受《地方法》管辖，公共河流受《国有财产法典》管辖，水污染犯罪受《刑法》管辖等等。由于长期以来水资源政策显示出零散化特征[13]，法国的一些学说仍在质疑水权一词的权威性[12]，但也有部分人还是对水权概念的空白进行了补充。一些人认为，水法是一套法规和个人行为准则，用来明确公民关于水资源保护所拥有的权利和应尽的义务[14]。而对于另一些人来说，水法则是对许多零散的水资源管理法规进行整合后形成的统一的水资源管理框架，是一个能够统筹与水相关的各个方面、揭示自然环境和人文环境中的内在联系的综合性较强的法律体系[15]。不仅如此，水法对水资源的管理和保护需要考虑水质和水量两个方面。

3. 水权的历史沿革

  法国的水权在三项主要水法的作用下逐步确立，为后来建立真正的水行政机构打下了基础。即使此时部分起草的法律文书尚未十分完善，法国水资源的保护仍然在欧盟法的管辖下开展起来。因而欧洲水标准的颁布对于建立起全球化统一的水法有着很大帮助[16]。

3.1 三部主要的水法

  在法国施行三部主要的水法是现代水法的奠基石，他们分别是:

1. 1964年12月16日颁布的有关管理水资源的制度和防治水污染的第一部水法。
2. 1992年1月3日颁布的第二部水法。
3. 2006年12月30日颁布的水与水环境法。

  1964年12月16日颁布的是为治理水污染而建立的第一部水法[17]。这项法律的通过迈出了治理水污染、保障民众用水的历史性的一步。立法机关设立了水行政区域，承认流域的地方性，并且明确了许多违反水资源保护行为的法律责任来遏制污染。

  随后，1992年1月3日，法国对水法进行了修改、补充和完善，颁布的新水法[18]首次统一了水法的制度。至此，水权的概念通过以下四个基本原则进行了整合:水资源的统一性 [19]、水是国家的公共财产 、水资源开发和保护需服务于公共利益和可持续性原则[20].该法规定，根据工程的重要性和所涉及对公共卫生带来危险以及妨碍水体的自由流动的风险因素，对所有水开采的工程、设施和活动的非民用目的法用水统一实行单一的授权和申报制度。

  此外，立法机关围绕水资源整治与管理总体规划纲要(SDAGE)[21]和水资源管理规划(SAGE) [22] 两个文件来进行水资源管理。SDAGE是针对流域层面、为期六年的指导性文件，而SAGE是针对于更小的层面制定的，即子流域层面，具有地方性。为了达到欧盟水框架指令提出的欧洲所有水域的水体质量达到良好状态的要求，SDAGE将界定SAGE水文单元子流域的界限。法律颁布后，城镇规划(区域一体化发展规划，城市规划和市政地图)必须与SAGE相一致。目前，法国已对2016-2021年的SDAGE进行了修订和更新。例如，包含了Rhône Méditerranée流域在内的最后一项修订版的SDAGE已于2015年12月21日生效，执行年限为6年[23]。

  2006年12月30日[24]新修订的水法保留了1992年第二部水法的原则，并且新法承认了使用水是所有人的权利，并且为各个收入层次的公民提供饮用水保障[25]。

  此外,本法加强了SAGE的法律效力，使其与 SDAGE一样成为具有监管意义的法律文书：SAGE的规定和它所包含的地图资料，可以强制要求第三方在水警的管辖下进行工程施工、运行和活动用水申报和批准[26]。但是这项政策要求SAGE在做出行政决定前，需事先接受公众调查。

3.2 流域水管理模式及机构设置

  法国境内分为12个主要流域(图3)，其中7个位于本土[27]。国家一级的水资源管理机构只是起建议、咨询作用，而流域机构才是真正的决策机构[28]。首先，流域区的流域总协调官[29]需要具备一定专业知识以确保地方水资源管理的一致性和合理化，推动和协调国家水政策的落实，批准流域水资源开发和管理总规划（SDAGE）。此外，流域总协调官还需主持设立每个流域或流域组的国家水务管理委员会。该机构负责为国家水政策走向提供咨询，并对SDAGE草案、以及洪水预测行动方案提供咨询和建议。

  根据2005年5月16日[30]的法令，法国在每个流域都设立了一个流域委员会。该委员会相当于流域区域的“水议会”，负责流域水政策的建议和规划。委员会的成员由3部分组成，其中40%是地方政府[31]的代表，40%是用水户协会的代表，20%是国家政府代表。

  流域委员会负责制定和修改SDAGE，同时对子流域的SAGE[32]的制定提供指导性建议。在法国，流域委员会会对水资源进行一种民主参与式来执行水部门的原则。流域委员会主席为流域的长期规划和开发保护方针以及其他与流域水环境相关的问题提供咨询意见。

  根据1964年的水法，各个流域成立的水管局[33]在贯彻落实水资源管理的协调可持续原则起重要作用。1991年以前，其前身为水财政机构，原则上与流域委员会并行运作。如今的水管局为国家公共管理机构[34]，设立在各个流域或流域组，并受环境部的监督。

  水管局的职责包括促进水资源和水环境的平衡发展、财务管理、保障饮用水供应、实现流域社会经济可持续发展和防洪等任务。此外，水管局还需经流域委员会的批准进一步落实保护湿地[35]的土地政策。他们可以收回这些地区的土地，以对抗如土壤人为退化等问题。法国在1971年签署了《《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(简称《湿地公约》》，又称《拉姆萨尔公约》)，以往的湿地保护政策已经被更迭，至此法国一直致力于保护湿地生态。2016年8月8日，法国颁布《生物多样性恢复、自然与人文景观法令》将水管局的职责扩大到保护海洋环境，以及陆地和海洋生物多样性。

  水资源管理机构的财政来源主要是向公共部门与私营机构收取的七类费用、发放的贷款以及来自公共团体的补助。

  按照预防原则和环境破坏的修复原则，水资源管理机构将针对水污染处理、水资源集约化网络、面源污染、水资源的开发、低水位时期的蓄水、河道障碍的清除以及水体环境的保护等方面建立起各项收费制度[36]。供水机构的财政预算，将通过经济资助的方式重新分配给地方政府或合同签署机构(市政当局、市政组织、农民、工业家)，主要用于资助防治水污染的行动。其中，财政预算约有73%来自生活污水收费[37]。因此为供水机构提供财政预算的大多是国内消费者，而不是大多数人认为的农民或实业家。

  法国本土设立了6个水资源机构，管辖7个本土流域：阿杜尔河-加隆河，阿图瓦尔—皮卡底，科西嘉，卢瓦尔河-布列塔尼，莱茵河-默兹河，罗纳河-地中海，塞纳河-诺曼底；海外设立有4个机构，分别管辖4个流域(瓜德罗普，圭亚那，马提尼克，留尼汪)。马约特是唯一一个没有政府机关的部门，但它有一个流域委员会。

  在子流域一级，地方行政首长设立了一个子流域水务委员会，以跟踪、审查和监督SAGE[38]的实施情况。它由三个不同的部分组成: 地方政府代表和地方公共机构、水用户协会和国家及其其他相关的公共机构代表。

  最后，法国还有其他机构也会参与水管理和保护，例如地方性的公共河流机构[39]、环境领域的公共利益团体(业主工会协会或者普遍的环境保护协会)。

3.3 水资源管理国际法的原则

  一直以来，国际法都是根据领土主权原则来处理水资源问题，领土主权原则即在各国管辖的领土范围内，各国有专属的权利依据本土的法律和适合国情的方式进行水资源的开发[40]。自然资源的永久主权原则在19世纪60年代被认为是各国民主主权的一部分[41]。该原则的字面理解为，“每个国家对其所有财富、自然资源和经济活动拥有充分的永久主权，包括拥有、使用和处置它们的权利”[42]。然而，各国人民在在处置作为原材料的资源资源和处置重要资源之间并无区别[43]。此外，这一权利没有考虑到自然水循环是全球性的，存在不平等分配。因此，各国人民处置其资源的权利并不能保障他们的水资源得以供应和受到保护，并且有可能将水资源交易置于市场经济规律的波动中。

  但是，对水资源的开发需在领土主权的前提下，遵循不造成重大损害原则和尊重水资源的公平利用原则。这些限制主权原则的一系列规定由国际法院于1997年9月25日判决的匈牙利和斯洛伐克之间关于盖巴斯科夫–拉基玛洛大坝案中确立(图7) [44]。

  不造成重大损害和公平利用原则与合作原则密切相关。换句话说，如果没有跨界河流边界国的相互合作，水资源的开发是无法执行的。事实上，国际法院认为“合理、优化利用河流水资源是该合作体系的基石[45]”。根据公平和合理利用水资源的原则，沿岸国必须定期交换关于跨界流域的开发利用规划和变化的水文资料。对国际法院来说，必须在“一方面将河流用于经济和商业目的开发，另一方面保护河流免受此类活动对环境造成的任何损害”[46]在两方面之间取得平衡。

  而不造成重大损害的原则有一定局限性，因为在实际适用时，必须遵守公平合理用水的规则。公平利用原则将会更加充分考虑到河流自然和地理条件，也能够协调各国在水资源方面的利益。

  由于完全涉及到国家领土主权的权利，如今的国际法也并没有提供有效方法来保护整个水资源。

3.4 欧盟法的影响

  欧盟法与国际法的不同之处在于，它具有更大的约束力，且适用于所有成员国。此外，还强调了地表水和地下水之间的相互依存关系。

  法国水法是在欧盟法的影响下发展起来的。从2000年起，欧盟立法者开始认识到资源的有限性和保护水质的必要性，同时关注到水的自然循环、流动性质、河流中生命体、河流生态系统和水体环境等问题。

  因此,随着2000年12月22日水框架指令的颁布[47],自然界水循环反映在 [48]对水的质量和数量保护而设置的一系列的全球标准中，且所有成员国都需要转换为本国立法(图8)。法国在2004年4月21日将WFD转换为国内立法[49]，由此确立了法国水资源管理目标，包括在2015年前实现水体的良好生态状况。

  有了该项指令，从自然水源到消费者的水龙头，水资源在整个循环中都得到了保护。此外，欧盟立法者规定了成员国达到《水框架指令》中规定的质量和数量目标的最终期限。因此所有欧盟成员国，尤其是法国，都必须遵守欧盟法律设定的目标，否则需承担被欧盟法院定罪的风险。该指令的目标是在2015年12月之前实现欧盟领土上所有水体的良好生态状态，除非有正当理由可推迟到2021年或2027年。目前，法国远未实现这一目标，法国政府甚至多次要求欧盟委员会延长该指令设定的最后期限。

  这一指示也反映出各成员国协调发展关于水资源的法律制度的意愿。指令指出“水不像其他资源一样是一种商业品，而是一种共同财产，必须受到保护。”[50]。然而，欧盟法律并没有因此承认饮用水的权利。欧盟成员国可以自由选择直接管理公共饮用水服务或者委托该领域的大公司进行间接管理。

  国务院指出，该项指令“虽然可能对一部分成员国造成困难，但是从长期的目标出发修改法律并且定期开展绩效展示的会议有利于重构水法的法律一致性，避免法律文件没有实际成效。”[51]《水框架指令》生效后，接着颁布了其他指令[52]作为补充条例，不断加强和巩固了对水资源的保护和水法的建设。

4. 文章提要

• 在法国，由于与水资源保护和治理的法规分散在若干法典、法律、法令等中，水法仍十分复杂和繁琐。
• 而在欧盟法律的影响下，水资源的法律框架将更多地考虑到其自然循环、其生态实体、自然环境和水体环境方面。

 

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参考资料及说明

封面图片：Barrage d’Engins (38). 维基百科. By Parisdreux (Own work)[CC BY-SA 3.0 (https://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0)], via Wikimedia Commons]

[1] GAZZANIGA J.-L., LARROUY-CASTERA X., Le droit de l’eau et les droits d’eau dans une perspective historique, in AUBRIOT O., JOLLY G. (coord.), (2002), Histoire d’une eau partagée (Provence, Alpes, Pyrénées), Publications de l’Université de Provence, Aix-en-Provence, p.18.

[2] By hydrographic basin, we mean a set of lands irrigated by the same hydrographic network, i.e. by a set of tributaries to a main watercourse, RAMADE F., (2002) Dictionnaire encyclopédique de l’écologie et des sciences de l’environnement, Dunod, Paris, ^2nd edition, p. 734.

[3] GEORGE P., (1984-1985), Water in Mediterranean Civilizations and Economies, Paralelo, No. 37, Revista de estudios geograficos, Volumen Homenaje a Manuel de Teran, No. 5-9, p. 299.

[4] MALISSARD A. (2002), The Romans and Water. Fountains, bathrooms, thermal baths, sewers, aqueducts… Les Belles Lettres, Paris, p. 309.

[5] FRONTIN, Les aqueducts de la ville de Rome, text prepared, translated and commented by P. Grimal, ^3rd ed., Paris, Les Belles Lettres, 2003, p. 113. It is a treaty on the water system in Rome at the height of the Empire written between 97 and 103 AD.

[6] It is also worth noting a very old text that already fought against river pollution in France, namely the Royal Ordinance of 1669 on water and forests, which prohibited the dumping of garbage and rubbish in rivers.

[7] FABRE-MAGNAN M., Postface. Pour une responsabilité écologique, in NEYRET L., MARTIN G. J. (dir.), (2012), Nomenclature des préjudices environnementaux, L.G.D.J., Paris, p. 393.

[8] MORAND-DEVILLER J., (2010), Le droit de l’environnement, 10th ed., PUF, Paris, coll. Que sais-je?, p. 5.

[9] Art. 714 of the Civil Code.

[10] Article ¹ of the Act states: “Water is part of the common heritage of the nation. Its protection, enhancement and development and the development of the usable resource, while respecting natural balances, are of general interest. The use of water belongs to all within the framework of laws and regulations as well as previously established rights.

[11] It should be recalled, however, that there is a Water Code developed by the doctrine, which is a compilation of the legal rules in force. See DROBENKO B. and SIRONNEAU J., (2013), Le Code de l’eau, ^3rd ed., Johanet, Paris, XII-105 p.

[12] It is interesting to note that in some countries such as Spain or Italy, the term “water law” or “water resources law” is used instead.

[13] SAOUT A., (2011), Théorie et pratique du droit de l’eau, Johanet, Paris, 472 p.

[14] GAZZANIGA J.-L., OURLIAC J.-P., LARROUY-CASTÉRA X., (2017), “Eaux”, JurisClasseur Rural, fasc. 10, § 10.

[15] JÉGOUZO Y., (2010), “Is there a right to water? “, in Report of the State Council, Water and its Law, vol. II, La documentation française, Paris, p. 567.

[16] Ibid. at 570.

[17] Law No. 64-1245 of 16 December 1964 on the regime and distribution of water and the fight against pollution, JORF, 18 December 1964, p. 11258.

[18] Water Act No. 92-3 of 3 January 1992, JORF, No. 3, 4 January 1992, p. 187.

[19] It is a question of taking into account the physical reality of the water resource and its natural cycle.

[20] JÉGOUZO Y., (2010), “Is there a right to water? “, op. cit. , p. 570.

[21] The SDAGE is developed by the basin committee at the watershed level.

[22] The SAGE is developed by the local water commission at the sub-watershed level.

[23] This document can be consulted on the official website of the Rhône-Mediterranean basin: ww.rhone-mediterranee.eaufrance.fr.

[24] Law No. 2006-1772 of 30 December 2006 on water and aquatic environments, JORF No. 303 of 31 December 2006, p. 20285.

[25] Art. ¹, codified in art. L. 210-1 of the Environmental Code

[26] Art. L. 212-5-2 of the Environmental Code

[27] The six watersheds are: Loire-Bretagne, Rhône-Méditerranée-Corse, Adour-Garonne, Seine-Normandie, Artois-Picardie, Rhin-Meuse. Since 2002, Corsica has had a hydrographic basin. Since 2003, the overseas departments have had four river basins: those of Guadeloupe, French Guiana, Martinique and Réunion, in accordance with Art. L. 213-13 et seq. of the Environment Code Overseas collectivities also have a basin, including the Mayotte basin, art. L. 213-14, II of the Environmental Code

[28] These institutions include the National Water Committee, the National Office for Water and Aquatic Environments (ONEMA), whose tasks have been transferred to the French Biodiversity Agency, the Permanent Technical Committee on Dams and Hydraulic Works, the Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, as well as the inter-ministerial mission for water, which assists the Minister in charge of the environment in his coordination of the various ministries working in the water sector.

[29] The regional prefect of the place in the department where one of the 6 water agencies is based is the prefect of the basin coordinator.

[30] Decree of 16 May 2005 delimiting basins or groupings of basins for the preparation and updating of master plans for water development and management, JORF, No. 113, 17 May 2005, p. 8556.

[31] Since the law for the reclamation of biodiversity, nature and landscapes of August 9, 2016, parliamentarians (one deputy and one senator) have been part of this college.

[32] In each overseas department, the law for the reconquest of biodiversity, nature and landscapes of 9 August 2016 changes the name of the basin committee to the water and biodiversity committee.

[33] In overseas France, the water agencies are replaced by water boards. In principle, the system set up for overseas France is basically the same as that set for the metropolitan area.

[34] Art. L. 213-8 of the Environmental Code

[35] According to art. L. 211-1 of the Environmental Code, “wetlands are defined as lands, whether or not they are exploited, usually flooded or flooded with fresh, salt or brackish water on a permanent or temporary basis”. These areas are delineated in the SDAGE and may, for example, coincide with the areas covered by the Natura 2000 network.

[36] Art. L. 213-10 of the Environmental Code

[37] DROBENKO B., (2007), Droit de l’eau, Gualino, Paris, p. 269.

[38] Art. L. 212-4 of the Environmental Code

[39] Art. L 213-12 of the Environmental Code

[40] P. Daillier, M. Forteau, A. Pellet, Droit international public, 8ème éd., Paris, L.G.D.D.J., 2009, p. 513, 527.

[41] Art. ^{1 of} United Nations General Assembly Resolution 1803 (XVII) of 14 December 1962 “Permanent sovereignty over natural resources”; Art. ^{1 of} United Nations General Assembly Resolution 3171 (XXVIII) of 17 December 1973 “Permanent sovereignty over natural resources”; Art. 2 § 1 of United Nations General Assembly Resolution 3281 (XXIX), “Charter of the economic rights and duties of States” of 12 December 1974.

[42] Art. 2, § 1 of the Charter of the Economic Rights and Duties of States, 12 December 1974.

[43] S. Paquerot, Le statut des ressources vitales en droit international. Essay on the concept of the common heritage of humanity, Brussels, Bruylant, 2002, p. 13.

[44] I.C.J., 25 September 1997, Case concerning the Gabcikovo-Nagymaros Project, Hungary v. Slovenia, ICJ Reports, 1997, p. 7; S. Maljean-Dubois, “Presentation of the Case” in P.-M. Eisemann, P. Pazartis (dir.), La jurisprudence de la Cour internationale de justice, Paris, Pedone, 2008, pp. 487-503.

[45] § 174.

[46] § 175.

[47] Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy, OJEC, No L 327, 22 December 2000, pp. 1-73.

[48] Such as “good ecological status” or “good chemical status” of surface water bodies and groundwater bodies. The qualification of the ecological status is determined according to biological, hydromorphological and physico-chemical quality. Good chemical status of surface water is the chemical status achieved for a body of surface water in which pollutant concentrations do not exceed the environmental quality standards set by the Water Framework Directive and other complementary EU standards. In practice, the determination of the ecological and chemical status of a water body is left to biologists and chemists.

[49] Law No. 2004-338 of 21 April 2004 transposing Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy.

[50] Cons. 1 of Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy, OJEC, No. L 327, 22 December 2000, p. 1.

[51] EC, Public Report, (2010), L’eau et son droit, EDCE, n° 61, La Documentation française, Paris, p. 58.

[52] For example, Directive 2006/118/EC of the European Parliament and of the Council of 12 December 2006 on the protection of groundwater against pollution and deterioration; Directive 2007/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on the assessment and management of flood risks; Directive 2008/105/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on environmental quality standards in the field of water policy, amending and repealing Council Directives 82/176/EEC, 83/513/EEC, 84/156/EEC, 84/491/EEC, 86/280/EEC and amending Directive 2000/60/EC; Council Directive 2013/51/Euratom of 22 October 2013 laying down requirements for the protection of public health with regard to radioactive substances in water intended for human consumption

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译者：薛沁     编审：赵红教授     责任编辑：杨茹月