Le Traité sur l’Antarctique : une gouvernance unique au service de l’environnement et de la science

Le Traité sur l’Antarctique constitue exemple unique au monde de gouvernance internationale d’une région dédiée à la paix, à la science et à la protection de l’environnement. Né à l’issue de l’Année Géophysique internationale de 1957-1958, le Traité a ensuite été complété par divers instruments, dont son Protocole relatif à la protection de l’environnement, ou Protocole de Madrid : sans doute celui qui influence le plus les conditions d’accès et les activités menées au sud du 60^e parallèle sud. Parmi les règles les plus connues du Protocole figure le moratoire sur l’exploitation des ressources minérales en Antarctique. La suspension de ce moratoire en 2048 a peu de chance d’aboutir, contrairement à ce qu’annoncent de nombreux médias. Mais le dérèglement climatique ou des activités comme le tourisme, non anticipés lors de la rédaction des documents fondateurs du Traité, demandent à être pris en compte dans l’élaboration des futures règles s’appliquant au continent blanc.[1]

1. Le Traité sur l’Antarctique : la réalisation d’une utopie

1.1. Quelles circonstances ont conduit à la signature du Traité?

En 1957-58, l’Année Géophysique Internationale (AGI) réunit plus de 25 000 scientifiques, regroupés au sein de 4 000 organismes appartenant à 67 nations, et attira l’attention du monde entier sur l’intérêt scientifique de l’Antarctique (Figure 1). De nouveaux outils technologiques issus de la seconde guerre mondiale, notamment dans le domaine des fusées et des radiocommunications, furent mis à profit. Le succès remporté par cet évènement démontra qu’il pouvait exister sur la planète un endroit dépourvu d’intérêts partisans et de convoitises mercantiles, où les activités humaines pouvaient être réservées à la science. C’était l’occasion de prolonger l’expérience sur le plan politique avec un objectif principal : s’assurer que l’Antarctique puisse continuer à être utilisé uniquement à des fins pacifiques et éviter qu’il soit le théâtre ou l’objet de discordes internationales. Il faut bien avouer que les rigueurs de l’environnement laissaient alors peu de possibilité d’exploitation de ce sixième continent, à part celle des ressources marines de l’océan austral, et que l’engagement avait alors peu de conséquences géopolitiques.

C’est sans doute la raison pour laquelle

il fut aussi facile aux sept pays dits « possessionnés » (pays revendiquant une partie du continent : Argentine, Australie, Chili, France, Nouvelle-Zélande, Norvège et Royaume-Uni – Figure 2), rejoints par les Etats-Unis, l’URSS, le Japon, la Belgique et l’Afrique du Sud, de signer le 1^er décembre 1959 à Washington le Traité sur l’Antarctique (Figure 3). Celui-ci est entré en vigueur le 23 juin 1961.

1.2. Que dit le Traité sur l’Antarctique ?

En premier lieu, seules les activités pacifiques sont autorisées en Antarctique. En conséquence, le Traité interdit toutes mesures de caractère militaire (Article I). De même, toute explosion nucléaire est interdite, ainsi que l’élimination dans cette région de déchets radioactifs (Article V).

Il fait ensuite de l’Antarctique un continent dédié à la science où chaque pays signataire peut librement établir des stations de recherche où bon lui semble sur le continent. Il encourage la coopération scientifique à travers des échanges de chercheurs et la mise à disposition gratuite des résultats scientifiques (Articles II et III).

Par ailleurs, le Traité gèle les prétentions territoriales. En d’autres termes, il ne demande pas aux 7 pays possessionnés de renoncer à leurs revendications, mais il leur impose de ne pas en faire état. De même, il empêche toute nouvelle revendication (Article IV).

Enfin, le Traité sur l’Antarctique s’applique à l’ensemble de la région située au sud du 60^e parallèle sud. Il n’a pas de fin programmée.

1.3. Quels sont les États Parties au Traité ?

Il compte aujourd’hui 53 pays signataires, dont 29 pays dits « Parties Consultatives » qui, pour avoir démontré leur activité scientifique en Antarctique, ont acquis un droit de vote (Tableau 1). Tous ces pays se rencontrent annuellement lors de la Réunion Consultative du Traité sur l’Antarctique (RCTA) dans le but d’échanger des informations et de conseiller leurs gouvernements pour servir les objectifs du Traité.

1.4. Les autres instruments en appui au Traité sur l’Antarctique

Le Traité sur l’Antarctique s’est progressivement enrichi d’autres instruments qui constituent, additionnés, le Système du Traité sur l’Antarctique :

• La Convention pour la protection des phoques de l’Antarctique (CCAS [2], Londres, 1972) interdit la chasse de ces animaux (Figure 4).

• La Convention pour la conservation de la faune et de la flore marine de l’Antarctique (CCAMLR [3], Canberra, 1980) permet d’évaluer et de gérer les ressources halieutiques dans une zone géographique étendue jusqu’à la limite de l’océan Austral, matérialisée par le front polaire antarctique vers 50° de latitude sud (Figure 5).

• La Convention sur la réglementation des activités relatives aux ressources minérales (Wellington, 1988). Un an après son adoption, l’Australie refusa de ratifier cette convention qui ouvrait la porte à l’exploitation des ressources minérales antarctiques. Celle-ci allait, selon elle, à l’encontre des principes du Traité. Il est possible également que l’Australie ait eu quelques arrière-pensées en craignant que cela nuise à ses propres activités minières, essentielles à son économie. En France, le Premier Ministre de l’époque, Michel Rocard, rejoignit la position australienne. Soulignant les risques que de telles activités feraient

  

  courir à l’environnement,  le Commandant Cousteau initia alors une campagne internationale pour s’opposer aux exploitations minières en Antarctique,. L’absence de consensus qui en résultat au sein des Parties Consultatives fit que la convention de Wellington n’est jamais entrée en vigueur.

• Le Protocole relatif à la protection de l’environnement en Antarctique (dit aussi Protocole de Madrid) fut élaboré suite à l’échec de la Convention de Wellington. Il désigne cette région de la planète « réserve naturelle consacrée à la paix et à la science ». Signé le 4 octobre 1991 et entré en vigueur le 14 janvier 1998, il est aujourd’hui l’un des outils majeurs autour duquel s’organisent les règles de la présence humaine en Antarctique (Figure 6).

 

2. Le Protocole de Madrid et la protection de l’environnement

2.1. Le Protocole et ses annexes : un encadrement strict des activités humaines

Le Protocole relatif à la protection de l’environnement en Antarctique est un outil de gouvernance comme il n’en existe nulle part ailleurs sur la planète, posant les principes s’appliquant à toutes les activités qui se déroulent en Antarctique afin que celles-ci respectent l’environnement.

Dès son origine, il fut complété par quatre annexes qui établissent des principes fondamentaux et des règles contraignantes applicables aux activités humaines en Antarctique. Elles traitent respectivement des études d’impact, de la protection de la faune et de la flore, de la gestion des déchets et de la prévention de la pollution marine. Par la suite, une cinquième annexe sur la gestion des zones spécialement protégées est venue renforcer en 2002 le Protocole. Enfin, en 2005, une sixième annexe a été adoptée, qui précise le régime de responsabilité en cas d’atteinte portée à l’environnement. Cette dernière annexe n’entrera en vigueur qu’une fois ratifiée par toutes les Parties Consultatives.

Plus précisément, certains éléments de ces annexes permettent d’illustrer l’esprit dans lequel les pays adhérents au Protocole de Madrid tentent de minimiser l’impact des activités humaines en Antarctique.

• L’annexe I prévoit que toute activité se déroulant dans la zone du Traité doit au préalable faire l’objet d’une évaluation d’impact sur l’environnement. Si cet impact est considéré « au moins mineur ou transitoire », l’activité doit faire l’objet d’une autorisation délivrée par une autorité compétente nationale (en France, c’est l’Administrateur Supérieur des Terres Australes et Antarctiques Françaises). Si l’impact prévu est estimé « plus que mineur ou transitoire », une étude d’impact détaillée est rédigée (EGIE[4]), rendue publique et évaluée au niveau international (Figure 7). Cette procédure d’évaluation des impacts et de délivrance d’autorisation est fondamentale car c’est le seul outil de régulation des activités dans la zone du Traité. Elle présente cependant la faiblesse de reposer sur des notions relativement floues et mal définies qui peuvent être interprétées différemment selon les pays.

• L’annexe II vise à protéger la faune et la flore à travers des mesures telles que la délivrance de permis pour les scientifiques travaillant sur ces organismes ou l’interdiction de toute introduction volontaire d’espèces végétales ou animales. De ce fait, les traîneaux à chiens en Antarctique relèvent désormais du passé et seules les cultures hors sol sont autorisées (Figure 8).

Cette même annexe prévoit également la possibilité d’inscrire des espèces antarctiques particulièrement menacées sur une liste des « espèces spécialement protégées ». A ce jour, seul le phoque de Ross (Ommatophoca rossii) possède ce statut. Les otaries à fourrure, qui avaient frôlé l’extinction du fait de leur surexploitation jusqu’au début du XX^e siècle ont été retirées de la liste en 2006  (Figure 9).

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  L’annexe III prévoit qu’aucun déchet produit par une activité humaine ne peut être stocké en Antarctique. Tous les déchets doivent donc être rapatriés ou, dans certains cas, éliminés par des méthodes qui n’engendrent pas d’effets néfastes sur l’environnement.

• L’annexe IV interdit le rejet en mer par les navires d’hydrocarbures, de substances nocives, d’ordures ou d’eaux usées non préalablement traitées.

• Enfin l’Annexe V permet de classer certains secteurs « zone spécialement protégée de l’Antarctique » en raison de valeurs environnementales, scientifiques ou esthétiques exceptionnelles. L’accès à ces zones devient alors réglementé et un plan de gestion précise les modalités d’accès et les précautions à prendre pour respecter les valeurs à l’origine du classement. Il en est de même de sites ou de monuments classés pour des raisons historiques (Figure 10).

2.2. Le Comité pour la protection de l’environnement

Le Protocole de Madrid institue un organe spécial, le Comité pour la Protection de l’Environnement (CPE), qui fournit à la RCTA des avis sur l’état de l’environnement et les mesures qu’il convient de prendre pour en assurer la protection. Le CPE est constitué des représentants des pays ayant adhéré au Protocole (au nombre de 39 en 2017 – voir Tableau 1) ainsi que de trois observateurs permanents :

• le Scientific Committee for Antarctic Research (SCAR),

• le Council of Managers of National Antarctic Programs (COMNAP)
• et la Commission pour la conservation de la faune et la flore marine de l’Antarctique (CCAMLR).

Plusieurs autres organisations internationales ou organisations non-gouvernementales peuvent être invitées à fournir des avis techniques ou scientifiques, en tant qu’experts.

Le CPE se réunit chaque année, en parallèle de la RCTA (Figure 11). Ses discussions couvrent des domaines très variés et ont abouti à la production de nombreuses Recommandations (non contraignantes) ou Mesures (contraignantes) qui s’imposent aujourd’hui aux pays membres et qui règlent la vie de tous les jours des visiteurs en Antarctique, y compris des scientifiques. Les priorités affichées actuellement par le CPE concernent en particulier :

• la compréhension des conséquences du changement climatique sur l’environnement antarctique, tant terrestre que marin, et les réponses qu’il est possible d’y apporter au moins localement.
• les risques encourus par la biodiversité antarctique face à l’introduction, naturelle ou accidentelle, d’espèces non-indigènes (Figure 12).

• la gestion la plus appropriée du tourisme et d’autres activités non gouvernementales dont les impacts sur l’environnement sont appelés à croître avec l’augmentation spectaculaire du nombre de visiteurs, essentiellement sur la Péninsule Antarctique, pendant le court été austral (Figure 13). Il est à noter que lorsque le Traité ou le Protocole ont été rédigés, l’activité touristique demeurait marginale et l’on n’a pas imaginé qu’elle puisse prendre une telle ampleur par la suite. De ce fait, aucune règle spécifique encadrant cette activité n’a été anticipée dans ces documents fondateurs.
• la protection d’espaces représentatifs des grands écosystèmes présents en Antarctique, aussi bien terrestres que marins (en collaboration avec la CCAMLR pour ces derniers espaces).

2.3. Les inspections : outil de surveillance du respect des règles

Afin de veiller au respect des règles du Traité sur l’Antarctique et du Protocole de Madrid, les pays signataires peuvent nommer des observateurs qui ont à tout moment une liberté d’accès aux stations et leurs installations, ainsi qu’aux navires et avions se rendant en Antarctique. Après avoir été commentés par les pays concernés, les rapports de ces inspections (Figure 14) sont ensuite présentés au CPE et à la RCTA qui peuvent faire des recommandations. Si ces inspections ont longtemps concerné les stations de recherche scientifique gouvernementales, elles visent de plus en plus souvent aujourd’hui les navires de tourisme ou les expéditions dépendant d’opérateurs privés.

2.4. Exploitation des ressources minérales : rétablissons la vérité sur l’après 2048

Parmi les dispositions du Protocole de Madrid les plus connues du grand public figure le moratoire sur l’exploitation des ressources minérales (Article 7). Il précise en effet que « toute activité relative aux ressources minérales, autre que la recherche scientifique, est interdite ». Mais c’est aussi la disposition la plus mal comprise des médias qui prétendent généralement, à tort, que ce moratoire prendra fin 50 ans après l’entrée en vigueur du Protocole, soit en 2048.

En effet, tout comme le Traité sur l’Antarctique, le Protocole de Madrid n’a pas de fin programmée inscrite dans son texte. Son article 25 prévoit toutefois que celui-ci peut être modifié à tout moment avec l’accord unanime des Parties Consultatives, ou bien qu’au bout de 50 ans, une Partie Consultative qui le souhaiterait pourrait demander à ce que le sujet soit discuté dans le cadre d’une conférence spécifique. S’enclencherait alors un processus extrêmement lourd et contraignant d’adoption et de ratification par les Etats qui nécessiterait, pour aboutir effectivement, que les trois-quarts des Parties Consultatives, y compris tous les pays qui étaient Parties Consultatives en 1991 (26 pays à l’époque), approuvent la modification proposée.

En d’autres termes, les rédacteurs du Protocole ont pris de telles précautions pour en garantir la robustesse qu’une modification de son contenu à partir de 2048, et en particulier la fin du moratoire sur l’exploitation des ressources minérales, demeure hautement improbable.

3. La CCAMLR : ressources halieutiques et Aires Marines Protégées

Si l’exploitation des ressources minérales y sont interdites, l’Antarctique dispose d’autres ressources aujourd’hui exploitées: les ressources vivantes marines. En réponse à l’intérêt commercial croissant suscité par le krill et la surexploitation de plusieurs espèces marines par le passé, la CCAMLR a été établie en 1982 avec pour objectif la conservation de ces ressources. Elle compte aujourd’hui 25 Membres (24 Etats auxquels s’ajoute l’Union Européenne) et 11 pays adhérents qui s’engagent à respecter les dispositions de la convention sans l’avoir signée ou ratifiée. Elle est applicable à toutes les populations de poissons, mollusques, crustacés et oiseaux de mer rencontrés au sud de la convergence antarctique[6] (Figure 15). La CCAMLR adopte une approche de gestion écosystémique, laquelle n’exclut pas l’exploitation, à condition que celle-ci soit menée de manière durable et qu’elle tienne compte des effets de la pêche sur les autres éléments de l’écosystème.

En 2009, la première Aire Marine Protégée (AMP) en haute mer, couvrant 94 000 km² sur le plateau sud des îles Orcades du Sud, voyait le jour. La CCAMLR a ensuite poursuivi ses travaux pour proposer le classement d’autres AMP. En octobre 2016, les pays Membres se sont accordés sur une proposition des États-Unis et de la Nouvelle-Zélande visant à établir la plus grande aire marine protégée de la planète, sur une superficie de 1,55 million de km² en mer de Ross. Certaines activités y seront limitées afin de satisfaire aux objectifs spécifiques de conservation, de protection des habitats, de suivi de l’écosystème et de gestion des pêcheries (Figure 16). 72% de l’AMP sera une zone « sans capture », dans laquelle toute activité de pêche sera interdite, alors que dans d’autres parties, la pêche au poisson et au krill sera autorisée, mais uniquement à des fins de recherche scientifique. Les négociations se poursuivent sur d’autres propositions de classement, notamment en Antarctique de l’Est, projet porté par la France et l’Australie.

4. La recherche scientifique, valeur reconnue de l’Antarctique

Depuis sa découverte, l’Antarctique demeure un intarissable réservoir de découvertes scientifiques, un lieu qui concentre toutes les questions d’intérêt sociétal du moment : changements climatiques, trou d’ozone, érosion de la biodiversité… La Péninsule antarctique par exemple est probablement, avec l’Arctique, la région du monde où le réchauffement est le plus sensible : entre 2 et 4°C sur les 50 dernières années. Cela affecte directement les ressources alimentaires en mer, ce qui provoque dans ce secteur, en conjonction avec des pratiques de pêches au krill mal réglementées, la diminution de certaines populations d’oiseaux (Figure 17).

Les changements climatiques sont également responsables du retrait d’un grand nombre de glaciers ou de la dislocation de plateformes de glaces flottant en bordure du continent. Selon le GIEC, l’accélération de l’écoulement des glaciers terrestres qui en résulte risque fort, dans les années à venir, d’accroitre de manière très significative la contribution du 6^e continent à l’élévation globale du niveau des mers.

Cette valeur scientifique de l’Antarctique est spécifiquement reconnue par le Protocole de Madrid dont l’Annexe V sur les aires spécialement protégées, précise que  toute région, y compris toute région maritime, peut être désignée comme « zone spécialement protégée de l’Antarctique » en vue de protéger des valeurs environnementales, scientifiques, historiques ou esthétiques exceptionnelles, ou l’état sauvage de la nature, ou toute combinaison de ces valeurs, ainsi que toute recherche scientifique en cours ou programmée.

5. Une gouvernance unique, mais résistera-t-elle au temps ?

Le Traité sur l’Antarctique et ses instruments associés offrent donc un système juridique international unique en son genre qui, depuis sa création et au gré d’améliorations successives, a plutôt bien fonctionné, démontrant qu’il est possible à des États de s’entendre autour d’objectifs aussi nobles que la recherche scientifique ou la protection de l’environnement (Figure 18). Mais les prises de décision reposant sur le consensus, il n’est pas toujours aisé de progresser rapidement sur des sujets pourtant majeurs tels que la réglementation des activités touristiques, l’établissement de nouvelles stations de recherche, la création d’aires marines protégées etc… La montée en puissance de certaines nations qui étaient jusqu’à présent assez discrètes en Antarctique, comme la Chine qui ne cesse d’accroître le nombre de ses infrastructures de recherche sur tout le continent et qui n’hésite pas à employer publiquement des termes tels que « utilisation de l’Antarctique » (RCTA 2017 à Beijing) risque aussi dans le futur de troubler quelque peu le jeu bien établi de cette gouvernance atypique. L’avenir dira si les outils du Système du Traité sur l’Antarctique et son mode de fonctionnement actuel sont suffisamment robustes pour répondre à ces pressions nouvelles.

 

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Références et notes

Image de couverture. Manchots empereurs en Terre Adélie à la fin de la période de reproduction, en décembre. [Source : © Alain Mathieu,IPEV]

[1] Cet article reprend en le complétant un article du même auteur paru dans la Revue Australe et Polaire n° 82 de décembre 2017 éditée par l’AMAEPF (http://www.amaepf.fr/)

[2] CCAS – Convention for the Conservation of Antarctic Seals

[3] CCAMLR – Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources

[4] EGIE – Etude Globale d’Impact sur l’Environnement

[5] IAATO – International Association of Antarctica Tour Operators

[6] Les cétacés sont considérés quant à eux par la Convention internationale pour la réglementation de la chasse à la baleine, signée en 1946 et donc antérieurement à la mise en place du Traité sur l’Antarctique. C’est la Commission Baleinière Internationale qui, de ce fait, traite les questions relatives aux baleines dans l’océan austral.