《南极条约》：环境与科学的独特治理

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  《南极条约》是世界对一个致力于和平、科学和环境保护的区域进行国际治理的独特范例。该条约诞生于1957-1958年国际地球物理年末，后来由各种文书加以补充，包括它的《环境保护议定书》，也即《马德里议定书》。这可能是对南纬60度以南的准入条件和活动影响最大的一个议定书。该议定书最著名的一项规则是暂停开采南极洲的矿产资源。与许多媒体报道所宣称的相反，在2048年暂停这项禁令不太可能成功。但是，在起草适用于白色大陆的未来规则时，需要考虑到气候变化或旅游等活动，这些在起草《条约》的创始文件时是没有预料到的。[1]

1. 南极条约：乌托邦的实现

1.1 什么情境导致条约的签署？

  1957-1958年，国际地球物理年(IGY)聚集了来自67个国家的4000个组织的25000多名科学家，将世界的注意力吸引到对南极洲科学兴趣上（图1）。第二次世界大战的新技术工具，特别是在火箭和无线电通信领域，得到了应用。国际地球物理年活动的成功证明，在这个地球上，可以有一个没有党派利益和商业贪婪的地方，在那里，人类活动只能是为了科学而用。这是一个在政治上扩大试验的机会，而这次实验只有一个主要目标，那就是确保南极洲能够继续只用于和平目的，并避免使其成为国际争端的场所或对象。必须承认，除了南大洋的海洋资源的开发之外，严酷的环境几乎没有给这第六大洲留下开发的余地，这一认同几乎没有地缘政治后果。

  这很可能就是七个所谓的拥有国（即声称拥有该大陆的部分的国家，包含：阿根廷、澳大利亚、智利、法国、新西兰、挪威和英国，见图2）和美国、苏联、日本、比利时以及南非能够很轻易地于1959年12月1日在华盛顿（图3）签署《南极条约》的原因。该条约于1961年6月23日生效。

1.2. 南极条约讲了什么？

  首先，南极洲只允许和平活动。因此，该条约禁止所有军事性质的措施（第I条）。同样，任何核爆炸及在该地区进行的放射性废物处理也是被禁止的（第五条）。

  其次，该条约使南极洲成为一个致力于科学的大陆，在这里每个签约国可以在该大陆上任何一个它希望的地方自由建立研究站。该条约鼓励通过研究人员交流和免费提供科学成果来开展科学合作(第二条和第三条)。

  再次，该条约冻结了领土主张。换句话说，它没有要求7个拥有国放弃他们的所有权，而是要求他们不要提及。同样，该条约防止任何进一步的领土主张(第四条)。

  最后，《南极条约》适用于南纬60度以南的整个地区。它没有预定的末端。

1.3. 谁是该条约的缔约国？

  它现在有53个签约国，包括29个所谓的“协商缔约国”，这些已经在南极开展科学活动的协商缔约国已经获得了投票权(表1)。所有这些国家每年都召开南极条约协商会议(ATCC)，以便交流信息和向各自的政府提出建议，来促进该条约目标的实现。

1.4. 支持《南极条约》的其他文书

  其他文书逐渐丰富了《南极条约》，它们一起构成了《南极条约体系》:

• 

  《保护南极海豹公约》(CCAS [2]，伦敦，1972年)禁止猎杀这些动物(图4)。
• 《南极海洋生物资源保护公约》(CCAMLR [3]，坎培拉，1980年)规定了对于以南纬约50°的南极极锋为代表的南大洋界限以内的广阔地理区域的渔业资源的评估与管理(图5)。

• 

  《矿产资源活动管理公约》(惠灵顿，1988年)。该公约通过一年后，澳大利亚拒绝批准该公约，这为开发南极矿产资源打开了大门。澳大利亚认为，该公约违背了《南极条约》的原则。也有可能是澳大利亚是别有用心，唯恐这会损害对自己国家经济至关重要的的本国的采矿活动，在法国，当时的总理米歇尔·罗卡尔加入了澳大利亚的立场。指挥官库斯托强调了这种活动可能对环境构成的风险，随后发起了一场反对在南极洲进行采矿活动的国际运动。因此，协商缔约国各方缺乏共识，这意味着《惠灵顿公约》从未生效。

• 

  《保护南极环境议定书》(又称《马德里议定书》)是在《惠灵顿公约》失败后起草的。它将地球的这个区域称为“致力于和平与科学的自然保护区”。该公约于1991年10月4日签署，并于1998年1月14日生效，现在是组织人类在南极洲活动规则的主要工具之一(图6)。

2. 马德里议定书与环境保护

2.1. 议定书及其附件: 人类活动的严格准则

国家	南极条约		马德里议定书	CCAS	CCAMLR
	生效时间	条例磋商时间
南非	1961年6月23日	1961年6月23日	1998年1月14日	×	×
德国	1979年2月5日	1981年3月3日	1998年1月14日	×	×
阿根廷	1961年6月23日	1961年6月23日	1998年1月14日	×	×
澳大利亚	1961年6月23日	1961年6月23日	1998年1月14日	×	×
比利时	1961年6月23日	1961年6月23日	1998年1月14日	×	×
巴西	1975年5月16日	1983年9月27日	1998年1月14日	×	×
保加利亚	1978年9月11日	1998年6月5日	1998年5月21日		×
智利	1961年6月23日	1961年6月23日	1998年1月14日	×	×
中国	1983年6月8日	1985年10月7日	1998年1月14日		×
韩国	1986年10月28日	1989年10月9日	1998年1月14日		×
厄瓜多尔	1987年9月15日	1990年11月19日	1998年1月14日
西班牙	1982年3月31日	1988年9月21日	1998年1月14日		×
美国	1961年6月23日	1961年6月23日	1998年1月14日	×	×
俄罗斯联邦	1961年6月23日	1961年6月23日	1998年1月14日	×	×
芬兰	1984年5月15日	1989年8月20日	1998年1月14日		×
法国	1961年6月23日	1961年6月23日	1998年1月14日	×	×
印度	1983年8月19日	1983年9月12日	1998年1月14日		×
意大利	1981年3月18日	1987年10月5日	1998年1月14日	×	×
日本	1961年6月23日	1961年6月23日	1998年1月14日	×	×
挪威	1961年6月23日	1961年6月23日	1998年1月14日	×	×
新西兰	1961年6月23日	1961年6月23日	1998年1月14日		×
荷兰	1967年3月30日	1990年11月19日	1998年1月14日		×
秘鲁	1981年4月10日	1989年10月9日	1998年1月14日		×
波兰	1961年6月23日	1977年7月29日	1998年1月14日	×	×
捷克	1993年1月1日	2014年4月1日	2004年9月24日
英国	1961年6月23日	1961年6月23日	1998年1月14日	×	×
瑞典	1984年4月24日	1988年9月21日	1998年1月14日		×
乌克兰	1992年10月28日	2004年6月4日	2001年6月24日		×
乌拉圭	1980年1月11日	1985年10月7日	1998年1月14日		×

表1. 加入《南极条约》体系各项文书的主要国家(截至2018年3月29日)

[资料来源:《南极条约》秘书处(www.ats.aq)]查阅关于《条约》秘书处保存的最新表格，请访问https://www.ats.aq/devAS/ats_parties.aspx?lang=f

  《南极环境保护议定书》是地球上其他地方所没有的治理工具，它规定了适用于南极洲所有活动的原则，以确保这些活动尊重环境。

  从一开始，它就得到四个附件的补充，这些附件确立了适用于南极洲人类活动的基本原则和约束性规则。它们分别涉及影响研究、动植物保护、废物管理和防止海洋污染。随后，2002年《议定书》增加了关于特别保护区管理的第五个附件。最后，在2005年通过了第六个附件，其中规定了环境损害的责任制度。第六个附件只有在所有协商缔约国批准后才能生效。

  更具体地说，这些附件中的一些内容展示了加入《马德里议定书》的国家努力尽量减少人类活动对南极洲影响的精神。

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  附件一规定，条约区的任何活动必须首先接受环境影响评估。如果人们认为这种影响“至少是轻微的或暂时的”，该活动必须得到国家主管当局(在法国是法属南部和南极领地最高行政长官)的授权。如果预期影响估计为“轻微的或短暂的以上”，则需准备一份详细的影响研究报告(EGIE [4])，在国际层面上公布和评估(图7)。这种影响评估和许可程序至关重要，因为它是规范条约区活动的唯一工具。然而，它的弱点是基于相对模糊和定义不清的概念，这些概念在不同的国家可以有不同的解释。

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  附件二旨在通过向研究这些生物的科学家发放许可证或禁止任何故意引进植物或动物物种等措施来保护动植物。因此，狗拉雪橇在南极洲已经成为过去，只允许地上进行植物的种植（图8)。

  该附件也使得将特别受威胁的南极物种列入“特别保护物种”名单成为可能。迄今为止，只有罗斯海豹(Ommatophoca rossii)具有这种地位。由于过度开发，直到20世纪初一直濒临灭绝的海狗，在2006年才从名单中删除(图9)。

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  附件三规定，人类活动产生的任何废物不得储存在南极洲。因此，所有废物都必须送回国，或者在一些情况下，用不会对环境造成不利影响的方法进行处理。
• 附件四禁止船只在海上排放未经处理的石油、有害物质、垃圾或废水。

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  最后，附件五使得将某些区域分类为“南极特别保护区”成为可能，因为这些区域具有特殊的环境、科学或美学价值。然后，进入这些区域将受到监管，管理计划规定了进入的程序和注意事项，以尊重分类所依据的价值。这同样适用于因历史原因分类的遗址或纪念碑(图10)。

2.2. 环境保护委员会

  《马德里议定书》设立了一个特别机构，即环境保护委员会（CPE），该机构向RCTA提供关于环境状况和为确保环境保护而采取的措施的意见。环境保护委员会由已加入《议定书》的国家的代表(2017年为39个，见表1)以及三名常驻观察员组成:

• 

  南极研究科学委员会（SCAR），
• 国家南极局局长理事会（COMNAP）
• 和南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)。

  可以邀请其他几个国际组织或非政府组织作为专家提供技术或科学咨询。

  CPE（环境保护委员会）每年与RCTA平行举行会议(图11)。它的讨论涉及广泛的领域，并产生了许多建议(非约束性)或措施(约束性)，这些建议或措施现在对成员国具有约束力，并规范包括科学家在内的南极游客的日常生活。EPC目前设定的优先事项尤其涉及:

• 了解气候变化对南极陆地和海洋环境的影响，以及至少在当地对这些影响可能做出的反应。
• 非本土物种的自然或意外引入对南极生物多样性的风险(图12)。

• 

  对旅游业和其他非政府活动进行最适当的管理，这些活动的环境影响预计会在南方短暂的夏季随着主要前往南极半岛的游客数量的急剧增加而增加(图13)。应当指出，在起草条约或议定书时，旅游活动仍然微不足道，人们没有想到它会在未来增加到如此一种程度。因此，在这些创始文件中没有没有预先准备管理这种活动的具体规则。
• 保护代表南极洲现有大型生态系统的区域，包括陆地和海洋的生态系统(与CCAMLR合作保护后者)。

2.3. 检查:监测遵守情况的工具

  为了确保遵守《南极条约》和《马德里议定书》的规则，签约国可以任命观察员，他们可以随时自由进入各站及其设施，以及前往南极洲的船只和飞机。在有关国家发表意见后，这些检查的报告(图14)将提交给CPE和RCTA，后者可以提出建议。虽然这些检查长期以来一直与政府科研站有关，但是现在它们越来越多地针对依赖私营运营商的旅游船只或货运。

2.4. 矿产资源开发:让我们直说2048年后的真相

  最为公众熟知的《马德里议定书》条款中，包括暂停开采矿产资源(第7条)。它具体规定，“禁止除科学研究以外的任何与矿产资源有关的活动”。但这也是媒体最为误解的条款，媒体普遍错误地宣称，这一暂停将于2048年在《议定书》生效50年后结束。

  事实上，同《南极条约》一样，《马德里议定书》的文本没有预定的结束时间。然而，其第25条规定，经各协商缔约国一致同意，可随时对其进行修正，或在50年后，有此意愿的协商缔约国可要求在特定会议上讨论该主题。这将引发一个特别繁琐和有约束力的各缔约国通过和批准的程序。需要四分之三的协商缔约国，包括1991年为协商缔约国的所有国家(当时为26个国家)同意所提议的修正案，方能生效。

  换而言之，《议定书》的起草者采取了这样的预防措施，以确保其稳健性，即从2048年起改变其内容，特别是终止矿产资源开采暂停，仍然是极不可能的。

3. CCAMLR:渔业资源和海洋保护区

  如果禁止开采矿产资源，南极洲目前还有其他资源被开采: 海洋生物资源。为了应对人们对磷虾日益增长的商业利益和过去对几种海洋物种的过度开发，CCAMLR于1982年成立，目标是保护这些资源。它现在有25个成员国(24个国家加上欧洲联盟)和11个加入国。他们承诺遵守《公约》的规定，但没有签署或批准《公约》。这适用于在南极以南遇到的所有鱼类、软体动物、甲壳动物和海鸟种群[6](图15)。CCAMLR采用基于生态系统的管理方法，这种方法不排除开采，但前提是开采以可持续的方式进行，并考虑到捕鱼对生态系统其他组成部分的影响。

  2009年，第一个公海海洋保护区（MPA）在南奥克尼群岛南部高原建立，面积为94 000平方公里。随后，CCAMLR继续提议对其他海洋保护区（MPAs）进行分类。2016年10月，会员国一致同意了美国和新西兰关于建立世界上最大海洋保护区的提议。该保护区位于罗斯海，面积为155万平方公里，仅限于进行满足特定养护、栖息地保护、生态系统监测和渔业管理目标类的一些活动(图16)。72%的GPA将是“禁捕”区。在该区域内禁止所有捕鱼活动，其他地区则允许仅限于科学研究目的的捕捞鱼和磷虾。关于其他分类提议的谈判正在继续，特别是在东南极洲，一个由法国和澳大利亚牵头的项目正在进行谈判。

4. 科学研究，公认的南极价值

  自从发现以来，南极洲一直是科学发现的取之不尽的宝库。这个地方集中了当前社会关注的所有问题: 气候变化、臭氧消耗、生物多样性侵蚀等。例如，很可能南极半岛和北极一样，是全球变暖最敏感的地区: 过去50年间气温在2到4摄氏度之间。这直接影响到海上的食物资源，再加上磷虾捕捞管理不善，导致了在这一领域的一些鸟类数量下降(图17)。

  气候变化也是许多冰川消退或漂浮在大陆边缘的冰架破裂的原因。根据IPCC的报告，由此而导致的陆地冰川加速流动可能会显著增加今后几年第六大洲对全球海平面上升的贡献。

  《马德里议定书》特别承认南极洲的这一科学价值，该议定书关于特别保护区的附件五规定，任何区域，包括任何海洋区域，均可被指定为“南极特别保护区”，以保护突出的环境、科学、历史或美学价值，或自然的野生状态，或其中的任何组合，以及任何正在进行或已经计划的科学研究。

5. 单一治理，但它经得起时间考验吗？

  因此，《南极条约》及其相关文书提供了一个独特的国际法律体系。该体系自创建以来，通过不断改进，运作良好，这就表明各国有可能就科学研究或环境保护等诸如此类的崇高目标达成一致(图18)。但是由于决策是建立在共识的基础之上的，因此在诸如管理旅游活动、建立新的研究站、创立海洋保护区等重大问题上取得快速进展并不容易。某些迄今为止在南极洲行为相当谨慎的国家的崛起，比如中国，它不断增加其在整个大陆的研究基础设施的数量，并毫不犹豫地公开使用诸如“使用南极洲”(RCTA 2017年在北京)等术语，未来也可能在某种程度上扰乱这种非典型治理的既定规则。未来将会告诉我们，南极条约体系的工具及其目前的运作模式是否足够强健以来应对这些新的压力。

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参考资料及说明

封面照片：12月繁殖季节结束时，阿德利岛上的帝企鹅。[来源: © Alain Mathieu,IPEV]

[1] 本文基于并补充了澳大利亚环境保护基金会2017年12月出版的《澳大利亚与政治评论》第82期上同一作者的一篇文章(http://www.amaepf.fr/)

[2] CCAS – 保护南极海豹公约

[3] CCAMLR – 南极海洋生物资源养护委员会

[4] EGIE – 全球环境影响评估

[5] IAATO – 国际南极旅行社协会

[6] 鲸目动物在1946年签署的《国际捕鲸管制公约》覆盖范围内，这是在《南极条约》制定之前。因此，处理南大洋鲸鱼问题的是国际捕鲸委员会。

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译者：刘鲁          审校：赵红          责任编辑：胡玉娇